O candidato às presidenciais apoiado pelo LIVRE, Jorge Pinto, afirmou num debate que não desiste da União Europeia apesar dos seus defeitos, assim como não desistiu de Portugal quando Pedro Passos Coelho era Primeiro-ministro. A UE encerra um jogo de forças, asseverou, e a obrigação da esquerda é estar presente nesse jogo de forças.
Este artigo não pretende resolver o debate sobre se a União Europeia é ou não susceptível de ser transformada num sentido substancialmente mais justo. Procurará, contudo, explicar algumas das graves dificuldades que se antepõem a todos os que lutam por maior justiça e menos desigualdade dentro das instituições existentes. A natureza dessas dificuldades significa, como se verá, que a comparação entre o quadro europeu e o quadro nacional é pouco elucidativa.
Funcionamento da UE
O principal mecanismo decisório da União Europeia é o procedimento legislativo ordinário, que junta três das suas principais instituições, o Conselho, o Parlamento e a Comissão num processo complexo e frequentemente sinuoso, em que cada um destes órgãos desempenha um papel distinto. Este é o principal mecanismo através do qual a UE produz directivas e regulamentos, por exemplo. O poder na União Europeia está ainda concentrado, em grande medida, no Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) cuja função é interpretar o direito europeu e garantir o seu cumprimento.
O TJUE tem sido, a par da Comissão, protagonista na promoção da ‘integração negativa’ – integração europeia assente na criação de mercados e no alargamento destes a áreas onde antes a distribuição se fazia de acordo com outros critérios. O TJUE tem interpretado a liberdade de movimento de bens, serviços, estabelecimentos e pessoas como significando acesso dos mercados a cada vez mais áreas. As regras da liberdade de movimento permeiam hoje muitíssimas áreas das legislações nacionais. Têm sido invocadas para contestar judicialmente várias medidas sociais mesmo que estejam isentas de qualquer móbil proteccionista e para cercear a acção sindical.
As decisões do TJUE de interpretação dos tratados só podem ser ultrapassadas através de alterações aos textos. Estas, por sua vez, requerem ratificações por parte de todos os Estados-membros da União. Por outro lado, as decisões do tribunal que interpretam legislação ordinária não podem ser superadas sem uma iniciativa da Comissão que obtenha uma maioria qualificada no Conselho da União Europeia e, usualmente, uma maioria absoluta no Parlamento Europeu. Fritz Scharpf, catedrático que estuda a integração europeia, disse em 2010 que a diferença cada vez maior entre preferências dos Estados-membros torna este processo praticamente impossível. Scharpf conclui que as interpretações do direito europeu, feitas pelo TJUE, são muito mais imunes a alterações políticas do que as decisões da maioria dos tribunais nacionais.
No que resta deste artigo, atentaremos alguns domínios de política pública em que a UE coloca grandes dificuldades à acção dos estados.
Contratação pública
Uma das formas através das quais os estados podem promover mudanças no perfil da economia é a definição de critérios quando recorrem à contratação pública. A escolha de um prestador de serviços deveria poder atender a critérios como os níveis salariais, o fosso salarial entre os gestores da empresa e os trabalhadores com remunerações mais baixas, igualdade de género na empresa, e diversos aspectos de ordem ambiental. Durante muito tempo, os Estados-membros da União Europeia estiveram obrigados, por conta de directivas de 2004, a atender apenas aos critérios do preço e do rácio preço-qualidade. A situação evoluiu em 2016 quando entrou em vigor uma nova directiva que permitiu que os estados se ativessem a critérios de índole ambiental e social. A despeito desta mudança, subsistem grandes dificuldades na invocação destes critérios. Um estudo sobre o impacto social das normas de contratação pública da União Europeia, a pedido da Comissão dos Assuntos Sociais e do Emprego do Parlamento Europeu, diz isso mesmo. “The Social Impact of Public Procurement – Can the EU do more?” dá conta de que a obrigatoriedade da existência de um nexo entre os critérios estipulados e a tarefa para a qual o Estado contrata um serviço (“subject matter”) tem sido interpretada de uma forma muito restritiva. Tem tornado a inclusão de critérios de natureza social e ambiental uma tarefa extremamente técnica e difícil. As autoras do estudo, Valentina Caimi e Silvia Sansonetti, notam que, por exemplo, as condições de trabalho poderiam ser consideradas, por defeito, um aspecto de relevo para qualquer prestação de serviços.
Estratégia industrial
Se um Estado-membro da UE quiser adoptar uma estratégia industrial e mudar o perfil da sua economia, tem muitas dificuldades em fazê-lo ao abrigo das regras da União Europeia. É provável que esbarre no artigo 107 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), respeitante a ajudas de Estado. Não se pode mudar o perfil de uma economia sem que o sector público e o Estado desempenhem um papel activo na mobilização de recursos e na criação de incentivos. Não se trata de escolher ‘campeões nacionais’, mas de garantir apoios a determinados sectores com competências e que sejam promissores sob o ponto de vista do desenvolvimento económico.
O sector público pode ser crucial para garantir a canalização de capital para comunidades mais desfavorecidas. Se o Estado quiser ainda promover uma melhor distribuição de capital apoiando a compra de empresas de determinados sectores ou locais por parte de trabalhadores, dificilmente o pode fazer no quadro da UE. Tudo isto seria considerado uma forma de auxílio estatal e só é permitido se for compatível com o mercado interno e não distorcer a concorrência. A avaliação sobre se estes critérios são ou não preenchidos é uma decisão inteiramente discricionária por parte da Comissão Europeia. A sua jurisprudência neste tema, porém, apenas permite ajudas em casos muito excepcionais.
Joe Guinan dirige uma organização em favor de estratégias de criação de riqueza que protejam comunidades da decadência, a The Democracy Collaborative A estratégia passa justamente por orientar capital para sectores, actividades e regiões de maneira a contrabalançar as tendências do mercado. A ideia não é prevenir o aparecimento de novos sectores, mas sim o de garantir que o advento ou o desaparecimento de uma determinada tecnologia, suponhamos, não fulmina comunidades inteiras. Guinan publicou um artigo académico em 2017 sobre os grandes constrangimentos que a UE traz a este tipo de abordagens (“Forbidden fruit: The neglected political economy of Lexit”).
Este grau de restrições também se aplica à concessão de ajudas de Estado a entidades públicas. Um Estado-membro da União não pode atribuir apoios a entidades públicas caso seja ilegal atribuir o mesmo apoio a uma entidade privada. Poder-se-á pensar que isto é de elementar bom senso; se assim não fosse, as entidades privadas do mesmo sector estariam sujeitas a discriminação negativa. Este raciocínio ignora, porém, as diferenças entre o sector público e o sector privado. As empresas estatais têm, frequentemente, o propósito de proteger cidadãos e utilizadores das forças privadas ou o objectivo de realizar investimentos que o sector privado não realiza. É importante que algumas instituições do Estado, em nome da igualdade de acesso a determinados serviços, possam sofrer perdas pelo facto de oferecem serviços que não são comercialmente lucrativos. A proibição de apoios do Estado a entidades públicas impede-as de cumprir o seu papel e obriga-as a actuarem dentro dos moldes do sector privado concorrencial.
Liberalizações e Privatizações
O artigo 106 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia dá ao TJUE poder para decidir se um Estado pode ou não reservar uma determinada área de actividade ao sector público. Isto choca com o princípio razoável de que os estados devem ter a prerrogativa de decidir sobre o modelo de propriedade de diferentes bens e serviços. Choca também com a verosímil ideia de que a justiça social requer que um conjunto de bens e serviços sejam fornecidos pelo Estado em regime de exclusividade.
Por outro lado, o artigo 59 do Tratado permite que o Conselho da União Europeia, através de uma maioria qualificada, e o Parlamento Europeu emitam directivas que obriguem os Estados-membros a liberalizar determinados sectores. Desde a década de 1980, houve uma forte pressão no sentido de que os Estados-membros limitassem a provisão pública nos sectores da energia, transportes, telecomunicações, serviços postais, saúde e educação e os abrissem ao sector privado. Podemos, desta feita, considerar que a jurisprudência do TJUE tem enfraquecido muitíssimo os papéis dos estados.
Será que estas possíveis perversidades da União Europeia não dependem, sobretudo, da orientação dos governos nacionais? Danny Nicol, professor de direito público, considera esta hipótese em The Constitutional Protection of Capitalism. Imaginemos que um determinado governo pretende que a União Europeia introduza legislação que permite reverter a liberalização de um sector. Como poderia actuar? Isto dependeria de uma proposta de lei por parte da Comissão Europeia, que teria de ser aprovada pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. É altamente provável que o TJUE acabasse por considerá-la contrária à liberdade de movimento e de estabelecimento. Podemos concluir que a UE encara qualquer nacionalização com desconfiança. As privatizações e as liberalizações, porém, são, por via de regra, bem-vindas.
Vale a pena referir que estes diferentes constrangimentos se complementam e não funcionam de forma isolada. A resistência às ajudas estatais e o impedimento de que empresas públicas operem à luz de critérios que não sejam concorrenciais pressiona os estados no sentido da privatização dos serviços. É este, aliás, um dos mecanismos através dos quais a UE pressiona Portugal no sentido da privatização da sua principal transportadora aérea. Sem prejuízo das graves culpas da direita e do PS na forma como estreitam este debate e da sua sofreguidão privatizadora, a constante necessidade de obter permissão para realizar auxílios estatais, até em momentos de crises sanitárias de âmbito global, limitam o papel que a TAP poderia ter ao serviço do desenvolvimento económico.
Regras Orçamentais da União Económica e Monetária
Ao longo deste artigo, debruçámo-nos sobre alguns aspectos da UE que abrangem toda a união supra-nacional. Existem, contudo, muitos outros constrangimentos problemáticos que são específicos da zona euro. Os Estados-membros da União Económica e Monetária são obrigados a praticar uma forte dose de austeridade enquanto a dívida pública não estiver significativamente abaixo dos 60% do PIB. Estão condenados a um desvio imenso de recursos das economias em favor do pagamento a investidores. Trata-se de recursos que podiam ser aplicados em saúde, habitação, educação e ciência. Tendo em conta o alto endividamento de vários países da zona euro e o facto de a UE rejeitar soluções como reestruturações de dívidas, isto pode significar a perpetuação de austeridade durante décadas.
As novas regras de governação económica da zona euro, em forma de planos fiscais de médio-prazo, são apresentadas como uma abordagem mais flexível do que as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento e do Tratado sobre a Estabilidade, Governação e Coordenação, mas aumentam a discricionariedade da UE na avaliação das medidas de austeridade dos Estados-membros e manêm metas orçamentais muito rígidas.
Se é certo que estes aspectos seriam sempre problemáticos sob o ponto de vista da luta pela justiça social, o presente momento de desigualdades colossais torna-os críticos. A proliferação da automação e da inteligência artificial significará a necessidade de pôr em marcha modelos inovadores de posse de capital com o fim de garantir que os proventos da evolução tecnológica revertem a favor de todas as pessoas e diminuem as desigualdades. Isto requer que os Estados-membros tenham, à sua disposição, um amplo catálogo de instrumentos. A utilização de várias destas ferramentas colide com os tratados da União Europeia.
Podemos, portanto, concluir que a UE enferma de perversidades ‘constitucionais’, que não se verificam à escala portuguesa. Seja qual for a estratégia que assuma em relação à União, a esquerda não deve iludir ninguém nem iludir-se a si mesma sobre as grandes dificuldades que enfrenta no plano europeu.